Pergantian menteri keuangan (menkeu) kembali memunculkan pembahasan mengenai pembentukan Badan Penerimaan Negara. Isu ini kembali relevan setelah Presiden Prabowo Subianto melantik Suahasil Nazara sebagai Menteri Keuangan, menggantikan Purbaya Yudhi Sadewa.
Suahasil memiliki pengalaman panjang di Kementerian Keuangan (Kemenkeu), termasuk sebagai wakil menteri keuangan (wamenkeu). Reformasi kelembagaan penerimaan negara juga bukan isu baru dalam kebijakan fiskal Indonesia.
Pembentukan Badan Penerimaan Negara merupakan salah satu agenda yang tercantum dalam program Prabowo-Gibran pada Pemilu 2024. Gagasan tersebut dikaitkan dengan target peningkatan rasio penerimaan negara terhadap produk domestik bruto (PDB) hingga 23%.
Hingga kini, badan tersebut belum terbentuk sebagai lembaga tersendiri. Persoalannya mencakup desain kelembagaan, pembagian kewenangan, hubungan dengan Menteri Keuangan, penganggaran, sumber daya manusia, dan mekanisme pertanggungjawaban.
Wacana Lama
Wacana pembentukan badan penerimaan negara sudah muncul sebelum pemerintahan Prabowo. Gagasannya dapat ditelusuri setidaknya hingga 2004, ketika pemerintah mulai membahas pemisahan fungsi penerimaan negara dari Departemen Keuangan.
Saat itu, Kementerian Pendayagunaan Aparatur Negara mengusulkan pengelolaan penerimaan dari Direktorat Jenderal Pajak (DJP), Direktorat Jenderal Bea dan Cukai, serta penerimaan negara bukan pajak (PNBP) dalam sebuah badan yang lebih otonom.
Terdapat dua alternatif kelembagaan. Pertama, mempertahankan struktur Departemen Keuangan dengan sejumlah penyempurnaan. Kedua, membentuk lembaga pemerintah nondepartemen yang secara khusus mengelola penerimaan negara.
Gagasan tersebut tidak berlanjut menjadi perubahan kelembagaan. Namun, perdebatan mengenai posisi otoritas penerimaan negara terus muncul dalam agenda reformasi pemerintah.
Pada 2014-2016, pembahasan kembali menguat melalui rencana transformasi administrasi perpajakan menjadi otoritas dengan tingkat otonomi lebih besar. Salah satu gagasannya adalah pembentukan Badan Penerimaan Perpajakan.
Konsep tersebut juga masuk dalam pembahasan reformasi Undang-Undang Ketentuan Umum dan Tata Cara Perpajakan (UU KUP). Dalam rancangan tersebut, fungsi administrasi perpajakan dipisahkan lebih jelas dari fungsi perumusan kebijakan perpajakan yang tetap berada pada Menteri Keuangan.
Pemisahan ini merupakan salah satu prinsip revenue authority. Menkeu tetap menangani kebijakan fiskal dan perpajakan, sedangkan otoritas penerimaan menjalankan administrasi, pelayanan, pengawasan, pemeriksaan, dan penagihan.
Rencana tersebut kembali tidak terealisasi. Pemerintah kemudian berfokus pada reformasi perpajakan, program pengampunan pajak, pembangunan sistem administrasi perpajakan, dan reformasi birokrasi di Kemenkeu.
Agenda Politik
Wacana badan penerimaan kembali mendapat perhatian pada Pemilu 2024. Perubahan kelembagaan penerimaan negara tidak lagi hanya dibahas sebagai agenda teknokratis, tetapi juga masuk dalam program politik.
Pasangan Prabowo Subianto-Gibran Rakabuming Raka memasukkan pembentukan Badan Penerimaan Negara dalam Program Hasil Terbaik Cepat. Gagasan tersebut dikaitkan dengan target peningkatan rasio penerimaan negara terhadap PDB hingga 23%.
Pasangan Anies Baswedan-Muhaimin Iskandar juga menawarkan reformasi kelembagaan perpajakan melalui penggabungan otoritas pajak dan kepabeanan dalam sebuah badan baru.
Setelah pemerintahan Prabowo terbentuk, gagasan tersebut kembali masuk dalam perencanaan pemerintah dengan istilah badan otoritas penerimaan negara. Namun, hingga pergantian menkeu, badan tersebut belum terbentuk sebagai lembaga tersendiri.
Kondisi ini menunjukkan bahwa pembentukan badan penerimaan bukan hanya persoalan keputusan politik. Pemerintah juga perlu menentukan struktur organisasi, kewenangan, hubungan dengan Kementerian Keuangan, mekanisme anggaran, sumber daya manusia, dan sistem pertanggungjawabannya.
Alasan Pembentukan
Salah satu alasan pembentukan revenue authority adalah kebutuhan terhadap otonomi yang lebih besar dalam administrasi penerimaan. Otonomi dapat mencakup pengelolaan organisasi, anggaran, sumber daya manusia, teknologi, dan proses bisnis.
Alasan lainnya adalah pemisahan fungsi perumusan kebijakan dan administrasi. Menkeu dapat berfokus pada perumusan kebijakan fiskal dan perpajakan, sedangkan otoritas penerimaan menjalankan kebijakan tersebut.
Dalam konteks Indonesia, otonomi yang lebih besar dapat memberikan ruang bagi administrasi penerimaan untuk bekerja secara lebih fleksibel. Namun, otonomi juga perlu disertai mekanisme akuntabilitas dan pengawasan yang kuat.
Karena itu, pembentukan badan baru perlu dikaitkan dengan masalah administrasi yang ingin diselesaikan.
Jika masalahnya adalah keterbatasan anggaran, perubahan kelembagaan harus diikuti perubahan mekanisme penganggaran. Jika masalahnya adalah sumber daya manusia, reformasi perlu mencakup struktur organisasi, sistem karier, dan remunerasi.
Jika persoalannya adalah akses dan integrasi data, pembentukan badan baru perlu disertai sistem pertukaran data yang lebih kuat. Perubahan kelembagaan tidak akan menyelesaikan masalah tersebut jika tidak diikuti reformasi administrasi.
Belajar dari Negara Lain
Pengalaman internasional menunjukkan bahwa revenue authority memiliki bentuk yang beragam. Tingkat otonomi serta hubungan dengan Kemenkeu, parlemen, dan lembaga pengawasan berbeda di setiap negara.
Karena itu, Indonesia tidak dapat menerapkan satu model secara langsung. Perbandingan internasional lebih relevan digunakan untuk mengidentifikasi prinsip yang sesuai dengan kebutuhan Indonesia.
Salah satu pertanyaan utama adalah tingkat otonomi yang diperlukan. Pemerintah perlu menentukan apakah otoritas penerimaan harus berada di luar Kemenkeu atau cukup memberikan otonomi yang lebih besar kepada DJP dan Direktorat Jenderal Bea dan Cukai.
Pertanyaan lainnya adalah apakah penerimaan pajak dan PNBP perlu dikelola dalam satu otoritas. Penggabungan dapat memperkuat koordinasi, tetapi juga berpotensi menghasilkan organisasi yang lebih besar dan kompleks.
Karena itu, pengalaman negara lain perlu digunakan sebagai referensi dalam merancang kelembagaan yang sesuai dengan kondisi Indonesia.
Dampak Tax Ratio
Hubungan antara pembentukan Badan Penerimaan Negara dan peningkatan tax ratio perlu dilihat secara hati-hati. Perubahan kelembagaan tidak secara otomatis meningkatkan penerimaan negara.
Badan baru tidak dengan sendirinya menciptakan basis pajak atau meningkatkan kepatuhan. Hasilnya tetap bergantung pada kebijakan perpajakan, kualitas pelayanan, sistem data, pengawasan, dan penegakan hukum.
Karena itu, revenue authority merupakan instrumen reformasi administrasi, bukan tujuan akhir. Keberhasilannya perlu diukur dari peningkatan efektivitas administrasi penerimaan dan kontribusinya terhadap kapasitas fiskal negara.
Tax ratio juga dipengaruhi berbagai faktor, seperti struktur ekonomi, siklus ekonomi, kebijakan perpajakan, komposisi sektor ekonomi, tingkat kepatuhan, dan metode penghitungan.
Dengan demikian, target peningkatan penerimaan negara tidak dapat dipandang sebagai konsekuensi langsung dari pembentukan Badan Penerimaan Negara. Pencapaiannya membutuhkan reformasi yang mencakup kebijakan perpajakan, administrasi, data, pengawasan, dan penegakan hukum.
Momentum Baru
Pergantian Menteri Keuangan dapat menjadi kesempatan untuk mengevaluasi kembali gagasan pembentukan Badan Penerimaan Negara. Suahasil Nazara memiliki pengalaman panjang di Kementerian Keuangan sehingga memahami persoalan penerimaan negara dari sisi kebijakan dan administrasi.
Namun, pergantian menteri tidak otomatis berarti badan tersebut akan segera dibentuk. Pembentukan lembaga baru tetap membutuhkan keputusan kebijakan dan dasar hukum yang jelas.
Desain kelembagaan yang dibahas pada 2004 atau 2016 juga perlu disesuaikan dengan kondisi administrasi perpajakan pada 2026. Dalam dua dekade terakhir, administrasi perpajakan telah berubah melalui digitalisasi, pertukaran informasi keuangan, perkembangan ekonomi digital, transaksi lintas negara, beneficial ownership, dan pemanfaatan teknologi.
Jika wacana Badan Penerimaan Negara kembali dibahas, pemerintah perlu menyusun desain kelembagaan berdasarkan tantangan administrasi penerimaan saat ini, bukan sekadar menghidupkan kembali rancangan lama.
Mencari Bentuk
Setelah lebih dari dua dekade, pembahasan perlu diarahkan pada bentuk otoritas penerimaan yang dibutuhkan Indonesia, bukan hanya pada perlu atau tidaknya membentuk badan baru.
Tujuan reformasi adalah membangun sistem penerimaan negara yang efektif, profesional, akuntabel, dan mampu beradaptasi dengan perubahan ekonomi.
Jika badan baru hanya memindahkan fungsi yang saat ini dijalankan Kementerian Keuangan, manfaat perubahan kelembagaan perlu dihitung secara jelas. Sebaliknya, jika perubahan tersebut dapat meningkatkan kewenangan administrasi, mendukung sistem penganggaran, memperkuat sumber daya manusia, meningkatkan pemanfaatan data, dan memperjelas akuntabilitas, gagasan tersebut layak dikaji lebih lanjut.
Pembentukan badan baru juga perlu mencegah fragmentasi pengelolaan fiskal. Menteri Keuangan tetap membutuhkan koordinasi antara penerimaan, belanja, pembiayaan, dan keberlanjutan fiskal. Pada saat yang sama, otoritas penerimaan membutuhkan ruang untuk menjalankan fungsi administrasi secara profesional.
Karena itu, desain kelembagaan perlu menyeimbangkan otonomi administrasi dan akuntabilitas. Independensi operasional juga tetap harus berada dalam kerangka kebijakan fiskal negara.
Pergantian Menteri Keuangan dari Purbaya Yudhi Sadewa kepada Suahasil Nazara belum menunjukkan Badan Penerimaan Negara akan segera terbentuk. Namun, perubahan kepemimpinan dapat menjadi kesempatan untuk mengevaluasi kembali desain kelembagaan penerimaan negara.
Persoalan utamanya bukan siapa yang menjadi Menteri Keuangan, melainkan bagaimana membangun otoritas penerimaan yang mampu memperkuat kapasitas fiskal Indonesia dalam jangka panjang.
Jika wacana Badan Penerimaan Negara kembali dibahas, fokusnya perlu diarahkan pada fungsi, kewenangan, sumber daya, pemanfaatan data, koordinasi fiskal, dan akuntabilitas. Pembentukan lembaga baru perlu memberikan manfaat yang terukur bagi sistem penerimaan negara.
Baca Juga:
Restitusi Adalah Hak Wajib Pajak, Bukan Hadiah
Apa Itu Pajak di Indonesia?
Ketentuan Teknis Pemotongan PPh Pasal 21