Mengukur Tax Gap untuk Menentukan Target Pajak yang Tepat

Organisasi Kerja Sama dan Pembangunan Ekonomi (Organization for Economic Co-operation and Development/OECD) mendefinisikan tax gap sebagai selisih antara pajak yang secara teoritis seharusnya dipungut dan pajak yang benar-benar terkumpul. Kementerian Keuangan (Kemenkeu) menggunakan tax gap sebagai indikator untuk mengukur kepatuhan wajib pajak dan efektivitas administrasi perpajakan.

International Monetary Fund (IMF) melalui metodologi Revenue Administration Gap Analysis Program (RA-GAP) membagi tax gap menjadi dua komponen. Pertama, compliance gap, yaitu kehilangan penerimaan akibat ketidakpatuhan, penghindaran pajak (tax avoidance), dan penggelapan pajak (tax evasion). Kedua, policy gap, yaitu kehilangan potensi penerimaan akibat kebijakan pemerintah berupa tarif preferensial, ambang batas, atau pengecualian pajak.

Pengukuran tax gap penting untuk menentukan target penerimaan pajak berdasarkan potensi yang dapat dihimpun. Tax gap juga memberikan gambaran mengenai tingkat kepatuhan sukarela atau voluntary compliance rate (VCR).

Tanpa pengukuran tax gap, penetapan target penerimaan berisiko lebih berorientasi pada kebutuhan belanja daripada potensi penerimaan. Target yang ditentukan berdasarkan kebutuhan belanja tanpa memperhitungkan kapasitas wajib pajak dan celah penerimaan yang dapat ditutup dapat meningkatkan tekanan terhadap otoritas pajak.

Penetapan Target Penerimaan Pajak Indonesia

Indonesia belum menggunakan penghitungan tax gap secara terstruktur sebagai basis dalam memetakan potensi penerimaan, menetapkan target APBN, serta merumuskan strategi peningkatan kepatuhan pajak. Target penerimaan dalam APBN disusun melalui dokumen Kerangka Ekonomi Makro dan Pokok-Pokok Kebijakan Fiskal (KEM-PPKF). Dokumen tersebut diformulasikan oleh Badan Kebijakan Fiskal (BKF) berdasarkan proyeksi makroekonomi, kinerja penerimaan historis, dan arah pembangunan nasional jangka menengah.

Salah satu indikator yang digunakan adalah tax buoyancy, yaitu perbandingan antara pertumbuhan penerimaan pajak dan pertumbuhan ekonomi nominal.

Dalam perumusan RAPBN 2027, pemerintah mengasumsikan pertumbuhan ekonomi riil sebesar 6% dan inflasi 2,5%. Dengan demikian, pertumbuhan ekonomi nominal (pertumbuhan ekonomi riil ditambah inflasi) diperkirakan sebesar 8,5%. Sementara itu, pemerintah menargetkan penerimaan pajak pada RAPBN 2027 sebesar Rp 2.591,4 triliun, tumbuh 12,1% dari outlook 2026.

Adapun penghitungan tax buoyancy didapat dari pertumbuhan pajak dibagi pertumbuhan ekonomi nominal. Dengan demikian tax buoyancy pada 2027 ditargetkan sebesar 1,42%. Artinya, setiap pertumbuhan ekonomi nominal sebesar 1% diharapkan menghasilkan pertumbuhan penerimaan pajak sekitar 1,42%.

Pendekatan tersebut belum menjelaskan secara spesifik sumber tambahan penerimaan yang diperlukan untuk mencapai target tersebut, terutama bagian compliance gap yang akan ditutup.

Tax buoyancy Indonesia mencapai lebih dari 2 pada 2021 dan 2022, antara lain karena kenaikan harga komoditas global dan pelaksanaan program pengungkapan sukarela (PPS) atau yang dikenal sebagai tax amnesty jilid II. Namun, tax buoyancy turun menjadi 0,88 pada 2023 dan 0,60 pada 2024, bahkan menjadi -0,12 pada 2025.

Perubahan tersebut menunjukkan pertumbuhan penerimaan pajak tidak selalu mengikuti pola pertumbuhan ekonomi secara konsisten. Karena itu, penetapan target berdasarkan tax buoyancy perlu dilengkapi dengan pemetaan tax gap dan identifikasi sumber penerimaan yang dapat ditingkatkan.

Tax Gap Indonesia

Direktorat Jenderal Pajak (DJP) belum secara rutin mempublikasikan pengukuran tax gap. Karena itu, estimasi tax gap masih banyak mengacu pada penelitian independen dan lembaga multilateral.

Laporan Bank Dunia bertajuk Estimating VAT and CIT Gaps in Indonesia (2025), mencatat selama periode 2016-2021, rata-rata tax gap gabungan pajak pertambahan nilai (PPN) dan pajak penghasilan (PPh) badan mencapai 6,4% dari PDB. Secara nominal, angka tersebut setara dengan potensi penerimaan sekitar Rp 944 triliun per tahun.

Tax gap tersebut terdiri atas:

• Compliance gap sebesar 3,7% PDB, atau sekitar Rp 548 triliun. Kesenjangan ini berasal dari ketidakpatuhan, termasuk penghindaran dan penggelapan pajak.
• Policy gap sebesar 2,7% PDB, atau sekitar Rp 396 triliun. Kesenjangan ini berasal dari kebijakan pemerintah yang mengurangi potensi penerimaan, terutama melalui insentif fiskal, pembebasan pajak, dan fasilitas perpajakan lainnya.

Besarnya compliance gap menunjukkan adanya potensi penerimaan yang belum masuk dalam sistem perpajakan. Salah satu faktor yang berkontribusi adalah aktivitas ekonomi yang belum sepenuhnya tercakup dalam administrasi perpajakan.

Sementara itu, mengutip laporan OECD bertajuk Tax Administration 2024: Comparative Information on OECD and Other Advanced and Emerging Economies, policy gap mengukur kehilangan penerimaan pajak yang disebabkan oleh berbagai kebijakan perpajakan. Kesenjangan tersebut dapat mencakup belanja perpajakan yang disengaja, seperti kredit pajak yang diberikan untuk mencapai tujuan kebijakan tertentu, maupun belanja perpajakan yang tidak disengaja.

Perkembangan policy gap dapat dilihat dari Laporan Belanja Perpajakan Kementerian Keuangan. Belanja perpajakan mencakup berbagai insentif dan fasilitas yang mengurangi penerimaan negara.

Sumber: Laporan Belanja Perpajakan Kementerian Keuangan.

Sementara itu, efisiensi pemungutan PPN Indonesia juga masih rendah. Bank Dunia dalam laporannya bertajuk Estimating VAT and CIT Gaps in Indonesia (2025) mencatat C-efficiency PPN Indonesia pada 2021 sebesar 52,8%, yang berarti penerimaan aktual PPN baru mencapai sekitar setengah dari potensi teoritisnya. Sebagai perbandingan, Thailand pada tahun yang sama mencatat C-efficiency sebesar 76,7%.

Rendahnya efisiensi tersebut antara lain berkaitan dengan pembebasan PPN atas sejumlah barang dan jasa, termasuk kebutuhan pokok, pendidikan, dan kesehatan, serta batas omzet pengusaha untuk dikukuhkan sebagai pengusaha kena pajak (PKP).

Kondisi tersebut tercermin dalam tax ratio Indonesia. Mengutip Laporan Tahunan DJP, rasio pajak turun dari 10,38% pada 2022 menjadi 10,31% pada 2023 dan 10,08% pada 2024. Untuk 2025, tax ratio Indonesia kembali turun menjadi 9,31%.

Target Penerimaan APBN 2027

Ilustrasi.

Dalam KEM-PPKF 2027, pemerintah menargetkan pendapatan negara sebesar 12,01% hingga 12,4% dari PDB dan menetapkan batas defisit APBN sebesar 2,4% atau Rp 671,2 triliun.

Dalam RAPBN 2027, penerimaan perpajakan ditargetkan mencapai Rp 2.908 triliun, meningkat 10,5% dibandingkan outlook 2026 sebesar Rp 2.631,4 triliun. Sementara itu, penerimaan pajak ditargetkan mencapai Rp 2.591,4 triliun, atau meningkat 12,1% dari proyeksi 2026.

Peningkatan target tersebut perlu disertai pemetaan tax gap berdasarkan sektor dan jenis pajak. Tanpa pemetaan tersebut, peningkatan penerimaan berisiko lebih banyak berasal dari wajib pajak yang sudah terdaftar dan patuh daripada dari perluasan basis pajak.

Ketergantungan pada wajib pajak existing juga dapat meningkatkan tekanan melalui pemeriksaan, penagihan, dan koreksi pajak. Jika tidak diimbangi dengan perluasan basis pajak, strategi tersebut dapat memengaruhi arus kas perusahaan dan keputusan investasi.

Tekanan terhadap wajib pajak juga dapat memengaruhi belanja modal (capital expenditure/CAPEX), perekrutan tenaga kerja, dan modal kerja, terutama jika restitusi pajak berjalan lebih lambat.

Karena itu, penetapan target penerimaan 2027 perlu disertai identifikasi yang jelas mengenai sumber tambahan penerimaan, termasuk besaran compliance gap dan policy gap yang dapat ditutup. Pendekatan tersebut akan membuat target penerimaan lebih terukur dan mengurangi ketergantungan pada intensifikasi terhadap wajib pajak yang sudah berada dalam sistem.

Metodologi Pengukuran Tax Gap di Beberapa Negara

Pengukuran tax gap di berbagai negara menjadi dasar dalam menentukan strategi penerimaan dan mengelola kepatuhan wajib pajak. Berdasarkan laporan OECD bertajuk Tax Administration 2024: Comparative Information on OECD and Other Advanced and Emerging Economies, sebanyak 89% otoritas pajak menggunakan metodologi top-down, yaitu analisis berbasis data makroekonomi. Sebanyak 57% juga menggunakan metodologi bottom-up, yaitu estimasi berdasarkan data mikro dan hasil audit.

Amerika Serikat

Amerika Serikat melalui Internal Revenue Service (IRS) secara berkala menghitung gross tax gap, net tax gap, dan voluntary compliance rate. Untuk Tahun Pajak 2022, IRS memperkirakan gross tax gap sebesar US$ 696 miliar. Tingkat kepatuhan sukarela berada di sekitar 85% selama tiga dekade terakhir.

Gross tax gap terdiri atas underreporting gap sebesar US$ 539 miliar, underpayment gap US$ 94 miliar, dan non-filing gap US$ 63 miliar. Untuk menghitung underreporting gap, IRS menggunakan national research program (NRP), yaitu audit terhadap sampel wajib pajak yang dipilih secara acak.

IRS juga menggunakan detection controlled estimation (DCE),  yaitu model ekonometrik berbasis regresi menggunakan hasil audit acak untuk memperkirakan pendapatan yang tidak terdeteksi dalam proses audit. Metodologi tersebut membantu IRS memperkirakan penerimaan yang hilang dan mengevaluasi efektivitas penegakan hukum perpajakan.

Australia

Australian Taxation Office (ATO) menyusun laporan tax gap berdasarkan 15 jenis pajak. Pengukuran tersebut mencakup pajak berbasis transaksi, seperti goods and services tax (GST), cukai bahan bakar, dan cukai tembakau, serta pajak berbasis pendapatan, seperti PPh badan, PPh orang pribadi, dan fringe benefits tax.

Pada 2022–2023, ATO memperkirakan net tax gap sebesar A$ 58,2 miliar atau 9,1% dari total kewajiban pajak secara teori sebesar A$ 640,5 miliar. Tax gap terbesar berasal dari PPh usaha kecil sebesar 17,4%, diikuti tax gap orang pribadi sebesar 6,2% dan GST sebesar 9,1%.

Pengukuran berdasarkan jenis pajak dan kelompok wajib pajak memungkinkan ATO menentukan prioritas kepatuhan dan mengevaluasi keberhasilan kebijakan berdasarkan penurunan tax gap.

Singapura dan Malaysia

Singapura melalui Inland Revenue Authority of Singapore (IRAS) menerapkan risk-based compliance management. Pendekatan ini mengarahkan sumber daya pengawasan kepada wajib pajak berdasarkan tingkat risikonya.

IRAS juga menerapkan Tax Governance Framework (TGF) dan Tax Risk Management and Control Framework for Corporate Income Tax (CTRM). Perusahaan yang memenuhi persyaratan pengendalian internal perpajakan dapat memperoleh pengurangan frekuensi pemeriksaan dan fasilitas terkait voluntary disclosure.

Malaysia melalui Lembaga Hasil Dalam Negeri (LHDN) juga menggunakan analisis risiko dalam menentukan prioritas audit dan pengenaan penalti. Meskipun belum menerbitkan laporan tax gap seluas Australia, pendekatan LHDN menitikberatkan pada pengelolaan risiko dan kepatuhan jangka panjang.

Kebijakan Indonesia Mengurangi Tax Gap

Ilustrasi.

Indonesia telah melakukan sejumlah langkah untuk mengurangi tax gap, terutama melalui modernisasi administrasi dan pengelolaan risiko kepatuhan. DJP menerapkan Core Tax Administration System (CTAS) atau Coretax untuk mengintegrasikan data dan proses administrasi perpajakan secara digital.

Coretax menyediakan antara lain fitur pre-filled return, yaitu pengisian SPT berdasarkan data pihak ketiga, serta mendukung proses restitusi. Integrasi data diharapkan mengurangi kesalahan pelaporan dan meningkatkan kemampuan DJP dalam mendeteksi ketidakpatuhan.

DJP juga menerapkan compliance risk management (CRM) untuk mengelompokkan wajib pajak berdasarkan tingkat risiko kepatuhan. Wajib pajak berisiko rendah dapat memperoleh perlakuan yang lebih sederhana, sedangkan wajib pajak berisiko tinggi menjadi prioritas pemeriksaan dan penagihan.

Integrasi NIK sebagai NPWP juga memperluas basis data perpajakan dan membantu mengidentifikasi wajib pajak yang belum masuk dalam sistem.

Masalah Ambang Batas

Salah satu persoalan kebijakan terdapat pada ambang batas pengusaha yang wajib dikukuhkan sebagai pengusaha kena pajak (PKP). Peraturan Pemerintah Nomor 55 Tahun 2022 menetapkan batas omzet Rp 4,8 miliar per tahun untuk kewajiban pengukuhan sebagai PKP. Ambang batas ini enam kali lebih tinggi dibandingkan rata-rata negara OECD. Pengusaha di bawah batas tersebut tidak wajib memungut PPN dan dapat menggunakan tarif PPh Final 0,5% sesuai ketentuan yang berlaku.

Ambang batas yang tinggi dapat menimbulkan bunching effect, yaitu kecenderungan pelaku usaha mempertahankan omzet di bawah batas untuk menghindari perubahan kewajiban perpajakan. Risiko lainnya adalah firm splitting, yaitu pemisahan kegiatan usaha menjadi beberapa entitas untuk menjaga omzet masing-masing tetap di bawah ambang batas.

Pemerintah telah menerbitkan PP 20/2026 yang membatasi durasi penggunaan tarif final. Namun, persoalan ambang batas PKP tetap perlu dievaluasi karena berkaitan dengan basis pemajakan PPN dan integrasi usaha kecil ke dalam sistem perpajakan formal.

Sengketa Perpajakan

Tidak adanya indikator tax gap yang digunakan secara konsisten dalam penetapan target penerimaan juga dapat meningkatkan tekanan pada proses pemeriksaan dan koreksi pajak. Laporan Kinerja DJP 2025 mencatat backlog sengketa sebanyak 64.625 perkara dengan nilai Rp 176,16 triliun.

Pada 2025, Pengadilan Pajak menerima 12.238 berkas tambahan, meningkat 3,4% dibandingkan tahun sebelumnya. Tingkat kemenangan DJP dalam sengketa pajak pada 2025 tercatat 37,50%, di bawah target 46% dan capaian 2024 sebesar 44,14%.

Data tersebut menunjukkan perlunya evaluasi terhadap kualitas pemeriksaan dan koreksi pajak. Koreksi yang tidak didukung dasar hukum dan bukti yang kuat dapat meningkatkan sengketa serta menambah biaya administrasi bagi negara dan wajib pajak.

Reformasi Formulasi Target APBN

Penetapan target penerimaan pajak perlu menggabungkan proyeksi makroekonomi dengan pengukuran tax gap. Tax buoyancy tetap dapat digunakan sebagai indikator, tetapi perlu dilengkapi dengan informasi mengenai sumber tambahan penerimaan.

Pertama, pemerintah perlu mengganti target penerimaan nominal dengan voluntary compliance rate sebagai indikator kinerja utama (IKU) DJP. Kinerja DJP tidak lagi semata-mata diukur dari pencapaian penerimaan dalam rupiah pada akhir tahun, tetapi dari persentase pajak yang dibayar secara sukarela dibandingkan dengan true tax liability. 

Pendekatan ini mengacu pada praktik IRS yang mencatat VCR sekitar 85%. Dengan demikian, orientasi penegakan dapat bergeser dari pendekatan cops and robbers menuju peningkatan kepatuhan, sekaligus mengurangi pemeriksaan yang tidak berbasis risiko dan potensi sengketa di Pengadilan Pajak.

Kedua, pemerintah perlu mengadopsi metodologi pengukuran tax gap melalui pendekatan top-down dan bottom-up. Pendekatan top-down dapat menggunakan metodologi IMF RA-GAP dengan memanfaatkan data konsumsi rumah tangga untuk mengestimasi tax gap PPN.

Sementara itu, pendekatan bottom-up dapat dikembangkan melalui detection controlled estimation. Integrasi kedua pendekatan ke dalam Coretax akan membantu pemerintah mengukur net tax gap dan menentukan tambahan penerimaan yang realistis setiap tahun.

Ketiga, alokasi sumber daya penegakan perlu diarahkan pada shadow economy. Hasil DCE dapat digunakan untuk mengestimasi non-filing gap dan mengidentifikasi indikasi aktivitas ekonomi yang belum masuk dalam sistem perpajakan. Dengan menjadikan data indikatif tersebut sebagai peta risiko, pengawasan tidak berulang kali menyasar wajib pajak formal yang sudah patuh, tetapi diarahkan pada potensi tax gap yang lebih besar. Pendekatan ini juga dapat mengurangi tekanan terhadap arus kas dan belanja modal perusahaan serta memperluas basis pajak.

Target penerimaan pajak sebesar Rp 2.591,4 triliun pada APBN 2027 perlu diuraikan berdasarkan sumbernya. Pemerintah perlu memisahkan tambahan penerimaan yang berasal dari pertumbuhan ekonomi, pengurangan policy gap, dan penutupan compliance gap.

Pengurangan policy gap dapat dilakukan melalui evaluasi belanja perpajakan yang diperkirakan mencapai Rp 530,3 triliun. Sementara itu, penutupan compliance gap perlu didasarkan pada pemetaan sektor, jenis pajak, dan kelompok wajib pajak yang memiliki tingkat risiko ketidakpatuhan tinggi.

Pendekatan tersebut membuat target penerimaan lebih terukur dan memungkinkan kinerja DJP dievaluasi berdasarkan kemampuan memperkecil tax gap, bukan hanya berdasarkan pencapaian nominal penerimaan. Dengan data tersebut, pemerintah dapat menyusun target penerimaan berdasarkan potensi yang tersedia sekaligus menentukan strategi penutupan celah pajak secara lebih tepat.

Baca Juga:

Ketentuan Teknis Pemotongan PPh Pasal 21
Restitusi Adalah Hak Wajib Pajak, Bukan Hadiah
PPh Pasal 26: Pajak atas Wajib Pajak Luar Negeri dan Penghasilan dari Indonesia