Menakar Tax Holiday Indonesia di Era Global Minimum Tax

Selama bertahun-tahun, insentif perpajakan menjadi salah satu instrumen pemerintah untuk menarik investasi. Salah satu fasilitas yang paling dikenal adalah tax holiday, yaitu pembebasan atau pengurangan Pajak Penghasilan (PPh) Badan bagi perusahaan yang memenuhi kriteria tertentu.

Namun, ruang penggunaan instrumen tersebut berubah setelah penerapan Pilar 2 Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD)/G20 Inclusive Framework on Base Erosion and Profit Shifting (BEPS). Pilar 2 memperkenalkan pajak minimum global (Global Minimum Tax/GMT) dengan tarif pajak efektif (Effective Tax Rate/ETR) minimum 15% bagi kelompok perusahaan multinasional dengan pendapatan konsolidasi minimal EUR 750 juta.

Indonesia telah mengadopsi ketentuan tersebut melalui Peraturan Menteri Keuangan (PMK) Nomor 136 Tahun 2024 tentang Pengenaan Pajak Minimum Global Berdasarkan Kesepakatan Internasional. Perubahan ini berdampak langsung pada desain insentif investasi. Fasilitas yang menurunkan ETR perusahaan multinasional di bawah 15% dapat memunculkan kewajiban top-up tax atau pajak tambahan.

Artinya, pemerintah perlu menghitung kembali manfaat dari insentif berbasis pengurangan pajak. Bagi perusahaan yang tercakup dalam Pilar 2, pembebasan PPh Badan tidak selalu berarti penurunan beban pajak grup secara keseluruhan.

Fasilitas Tax Holiday

Tax holiday merupakan fasilitas perpajakan berupa pengurangan PPh badan bagi perusahaan yang memenuhi persyaratan tertentu. Kebijakan ini ditujukan terutama untuk investasi yang dianggap memiliki dampak terhadap perekonomian, seperti pengembangan industri pionir, penciptaan lapangan kerja, penggunaan teknologi, dan penguatan rantai pasok.

Dasar pemberian fasilitas ini terdapat dalam Pasal 18 Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2007 tentang Penanaman Modal. Ketentuan teknisnya diatur melalui Peraturan Menteri Keuangan (PMK) Nomor 130/PMK.010/2020 yang kemudian diubah melalui PMK Nomor 69 Tahun 2024.

Fasilitas tersebut tidak diberikan kepada seluruh perusahaan. Salah satu syarat utamanya adalah perusahaan melakukan penanaman modal baru dengan nilai rencana paling sedikit Rp 100 miliar.

Perusahaan juga harus berbadan hukum Indonesia, bergerak dalam bidang industri pionir atau memenuhi kriteria kuantitatif tertentu, serta memenuhi ketentuan rasio utang terhadap modal.

Selain itu, perusahaan harus mulai merealisasikan rencana investasi paling lambat satu tahun setelah keputusan fasilitas diterbitkan. Penanaman modal yang memperoleh tax holiday juga tidak boleh menerima sejumlah fasilitas perpajakan lain yang diatur dalam ketentuan.

18 Bidang Usaha Industri Pionir

Salah satu kelompok penerima tax holiday adalah perusahaan yang bergerak dalam industri pionir. Regulasi mencakup 18 bidang usaha, antara lain industri logam dasar hulu, pemurnian atau pengilangan minyak dan gas bumi, industri kimia dasar, bahan baku utama farmasi, komponen elektronika, mesin, robotik, kendaraan bermotor, kapal, kereta api, pesawat terbang, industri pulp, infrastruktur ekonomi, serta ekonomi digital.

Rincian kegiatan usaha tersebut kemudian dikaitkan dengan Klasifikasi Baku Lapangan Usaha Indonesia (KBLI). Perusahaan yang bidang usahanya tidak termasuk dalam 18 industri pionir tetap dapat mengajukan fasilitas melalui mekanisme penilaian kuantitatif.

Penilaian tersebut menggunakan sejumlah indikator, termasuk penggunaan bahan baku lokal, substitusi impor, lokasi investasi, penyerapan tenaga kerja, teknologi ramah lingkungan, penggunaan teknologi baru, status Proyek Strategis Nasional, kontribusi terhadap rantai pasok global, dan pembangunan infrastruktur. Wajib Pajak harus mencapai nilai minimum 80 poin untuk memenuhi kriteria kuantitatif tersebut.

Besaran tax holiday ditentukan berdasarkan nilai rencana investasi. Untuk investasi baru antara Rp 100 miliar hingga kurang dari Rp 500 miliar, perusahaan memperoleh pengurangan PPh badan sebesar 50% selama lima tahun pajak. Setelah periode tersebut, tersedia pengurangan 25% selama dua tahun.

Investasi mulai dari Rp 500 miliar hingga kurang dari Rp 1 triliun dapat memperoleh pengurangan 100% selama lima tahun, dilanjutkan pengurangan 50% selama dua tahun.

Semakin besar nilai investasi, semakin panjang periode utama fasilitas. Investasi Rp 1 triliun hingga kurang dari Rp 5 triliun memperoleh fasilitas selama tujuh tahun. Investasi Rp 5 triliun hingga kurang dari Rp 15 triliun memperoleh fasilitas selama 10 tahun.

Untuk investasi Rp 15 triliun hingga kurang dari Rp 30 triliun, periode fasilitas mencapai 15 tahun. Sementara investasi minimal Rp 30 triliun dapat memperoleh fasilitas selama 20 tahun. Setelah periode utama berakhir, tersedia masa transisi dengan pengurangan PPh sebesar 50% selama dua tahun untuk kelompok investasi yang memperoleh pengurangan 100%.

Pemanfaatan fasilitas dimulai ketika perusahaan memasuki tahap produksi komersial. Status tersebut dapat dibuktikan melalui penjualan pertama hasil produksi atau penggunaan hasil produksi untuk proses produksi lanjutan.

Ketentuan Tax Holiday

Penerima tax holiday tetap memiliki kewajiban untuk memenuhi komitmen investasinya. DJP dapat melakukan pemeriksaan lapangan untuk memverifikasi tanggal produksi komersial, nilai realisasi investasi, serta kesesuaian kegiatan usaha dengan rencana yang diajukan.

Fasilitas dapat dicabut apabila perusahaan tidak memenuhi ketentuan. Misalnya, realisasi investasi berada di bawah Rp100 miliar atau kegiatan usaha tidak sesuai dengan rencana awal.

Pelanggaran lain yang dapat menyebabkan pencabutan fasilitas mencakup penggunaan barang modal bekas dalam kondisi yang tidak diperbolehkan, pemindahtanganan aset tertentu selama masa fasilitas, dan pemindahan investasi ke luar negeri.

Penerima tax holiday juga wajib melakukan pembukuan terpisah antara penghasilan dari kegiatan usaha yang memperoleh fasilitas dan penghasilan lain yang tidak memperoleh fasilitas. Dengan mekanisme tersebut, pemerintah dapat membedakan penghasilan yang mendapatkan fasilitas dan penghasilan yang tetap dikenai pajak sesuai ketentuan umum.

Insentif Pajak

Secara tradisional, insentif pajak digunakan untuk menurunkan biaya investasi. Tax holiday, misalnya, dapat membebaskan PPh Badan selama periode tertentu. Pemerintah juga menyediakan fasilitas lain seperti tax allowance, super tax deduction, penyusutan dipercepat, dan kompensasi kerugian.

Masing-masing memiliki tujuan berbeda. Sebagian menurunkan kewajiban pajak, sebagian menunda pembayaran pajak, dan sebagian mengurangi basis pengenaan pajak. Masalahnya, tidak semua investasi memiliki sensitivitas yang sama terhadap insentif pajak.

Investasi yang berorientasi pada pasar domestik cenderung lebih dipengaruhi oleh ukuran pasar, daya beli, ketersediaan sumber daya, dan infrastruktur. Demikian pula investasi berbasis sumber daya alam yang bergantung pada lokasi bahan baku.

Sebaliknya, investasi yang berorientasi pada efisiensi dan ekspor lebih sensitif terhadap struktur biaya. Perusahaan manufaktur yang melayani pasar global dapat membandingkan biaya produksi, tenaga kerja, logistik, dan pajak di beberapa negara sebelum menentukan lokasi.

Perbedaan tersebut membuat efektivitas tax holiday tidak dapat dinilai hanya dari jumlah investasi yang masuk. Pemerintah perlu melihat apakah investasi tersebut memang membutuhkan insentif pajak untuk memilih Indonesia atau akan tetap masuk karena faktor lain. Pertanyaan tersebut menjadi semakin penting ketika biaya fiskal insentif terus meningkat.

Biaya dan Manfaat Insentif Pajak

Belanja perpajakan atau tax expenditure menunjukkan potensi penerimaan yang tidak dipungut pemerintah karena adanya perlakuan khusus, seperti pembebasan dan pengurangan pajak.

Nilainya meningkat dalam beberapa tahun terakhir. Belanja perpajakan tercatat Rp 362,5 triliun pada 2023 dan meningkat menjadi Rp 399,9 triliun pada 2024. Untuk 2025, nilainya diproyeksikan mencapai Rp 445,5 triliun, sedangkan pada 2026 diproyeksikan mencapai Rp 564 triliun.

Besarnya angka tersebut membuat evaluasi insentif menjadi bagian penting dalam pengelolaan fiskal. Evaluasi tidak cukup hanya mengukur investasi yang terealisasi. Pemerintah perlu membandingkan penerimaan yang hilang dengan manfaat ekonomi yang dihasilkan, termasuk penciptaan lapangan kerja, peningkatan produktivitas, transfer teknologi, dan pengembangan rantai pasok domestik.

Pada saat yang sama, penerimaan pajak juga menghadapi dinamika yang berbeda. Pada 2025, penerimaan pajak mencapai Rp 1.917,6 triliun atau 87,6% dari target APBN sebesar Rp 2.189,3 triliun.

Pada semester I 2026, penerimaan pajak mencapai Rp 1.035,7 triliun atau tumbuh 24,6% dibandingkan periode yang sama tahun sebelumnya. Realisasi penerimaan hingga Semester I 2026 baru mencapai 43,9% dari target APBN tahunan.

Sementara itu, perubahan sistem pajak global tidak menghilangkan kebutuhan Indonesia terhadap insentif investasi. Pada semester I 2026, realisasi investasi mencapai Rp 1.010,6 triliun. Nilai tersebut mencakup Penanaman Modal Asing (PMA) sebesar Rp 507,6 triliun dan Penanaman Modal Dalam Negeri (PMDN) sebesar Rp 502,9 triliun. Investasi tersebut juga menyerap 1.448.462 tenaga kerja langsung.

Data tersebut menunjukkan investasi tetap menjadi bagian penting dalam kebijakan ekonomi nasional. Karena itu, tantangan pemerintah bukan hanya mempertahankan insentif, tetapi memastikan bentuk insentif tetap efektif setelah mempertimbangkan perubahan aturan pajak internasional.

Di sisi lain, perusahaan penerima fasilitas juga perlu menyesuaikan perencanaan investasinya. Perhitungan manfaat tax holiday tidak cukup hanya melihat penurunan kewajiban PPh di Indonesia. Perusahaan multinasional perlu memperhitungkan tarif pajak efektif grup, mekanisme top-up tax, QDMTT, serta struktur investasi dan aktivitas ekonomi yang memenuhi ketentuan Pilar 2.

Dampak Pilar 2 terhadap Tax Holiday

Penerapan pajak minimum global melalui Pilar 2 Global Anti-Base Erosion (GloBE) mengubah perhitungan manfaat tax holiday bagi perusahaan multinasional. Pilar 2 menetapkan tarif pajak efektif minimum 15% bagi grup perusahaan multinasional yang memenuhi ambang batas pendapatan.

Dalam kerangka GloBE, ETR suatu yurisdiksi dihitung dengan membandingkan pajak tercakup yang disesuaikan (adjusted covered taxes) dengan penghasilan GloBE bersih (Net GloBE Income). Jika ETR berada di bawah 15%, selisihnya dapat menjadi dasar pengenaan top-up tax.

Kondisi tersebut dapat mengurangi manfaat ekonomi tax holiday. Perusahaan yang memperoleh pembebasan atau pengurangan PPh Badan hingga ETR-nya berada di bawah 15% berpotensi menghadapi top-up tax atas selisih menuju tarif minimum, sepanjang memenuhi cakupan dan persyaratan GloBE. Dengan demikian, pajak yang tidak dipungut Indonesia tidak selalu menjadi penghematan pajak bagi grup secara keseluruhan karena dapat diimbangi oleh kewajiban pajak tambahan.

Indonesia juga menerapkan instrumen pajak tambahan minimum domestik atau Domestic Minimum Top-up Tax (DMTT) yang diakui sebagai Qualified Domestic Minimum Top-up Tax (QDMTT) melalui PMK Nomor 136 Tahun 2024. Mekanisme ini memungkinkan Indonesia mengenakan pajak tambahan di dalam negeri apabila ETR grup yang tercakup Pilar 2 berada di bawah tarif minimum dan persyaratan yang berlaku terpenuhi.

QDMTT menentukan yurisdiksi yang memperoleh tambahan penerimaan dari mekanisme pajak minimum global. Tanpa mekanisme tersebut, dalam kondisi tertentu, top-up tax dapat dipungut melalui mekanisme Pilar 2 di yurisdiksi lain. Dengan QDMTT, Indonesia memiliki mekanisme untuk memungut pajak tambahan atas selisih menuju tarif minimum atas aktivitas yang dilakukan di Indonesia.

Bagi pemerintah, QDMTT memberikan instrumen untuk menjaga hak pemajakan domestik. Bagi investor, mekanisme ini mengubah perhitungan nilai ekonomis fasilitas pajak. Manfaat tax holiday tidak lagi cukup diukur dari besarnya PPh Badan yang dapat dihemat, tetapi juga perlu memperhitungkan ETR GloBE dan potensi top-up tax.

Karena itu, desain tax holiday perlu mempertimbangkan perlakuan fasilitas tersebut dalam sistem pajak minimum global. Perusahaan multinasional juga perlu menghitung kembali manfaat fasilitas dengan memperhatikan struktur grup, ETR, QDMTT, dan potensi kewajiban pajak tambahan.

Alternatif Tax Holiday

Perubahan tersebut tidak berarti insentif investasi harus dihentikan. Pemerintah dapat mengubah bentuk dukungan dari pengurangan pajak menjadi instrumen yang tidak menekan ETR. Salah satu opsi adalah Qualified Refundable Tax Credit (QRTC).

QRTC merupakan kredit pajak yang memenuhi persyaratan tertentu sehingga dapat dikembalikan kepada wajib pajak dalam bentuk pembayaran tunai atau setara kas. Dalam kerangka GloBE, QRTC memiliki perlakuan berbeda dengan kredit pajak biasa.

Jika dirancang sesuai ketentuan yang berlaku, QRTC dapat memberikan manfaat ekonomi kepada perusahaan tanpa bekerja melalui pengurangan pajak terutang dengan cara yang menurunkan ETR.

Namun, QRTC membutuhkan kesiapan fiskal. Pemerintah harus menyediakan anggaran untuk pembayaran kembali kredit yang telah memenuhi persyaratan. Sistem verifikasi dan administrasinya juga harus mampu memastikan nilai kredit sesuai dengan kegiatan investasi yang memenuhi kriteria. Pilihan lainnya adalah hibah tunai atau cash grant.

Hibah diberikan melalui mekanisme belanja pemerintah, bukan dengan mengurangi kewajiban pajak. Pemerintah dapat menentukan nilai dukungan, penerima, tujuan, serta indikator kinerja dalam anggaran.

Model ini juga membuat biaya dukungan investasi terlihat secara langsung dalam anggaran. Pemerintah dapat mengevaluasi apakah dana yang dikeluarkan menghasilkan manfaat sesuai dengan target.

Namun, hibah tunai bukan tanpa tantangan. Pemerintah harus menyiapkan kriteria penerima, mekanisme pencairan, pengawasan, dan evaluasi agar dukungan tidak berubah menjadi belanja yang tidak menghasilkan manfaat ekonomi yang terukur.

Menyesuaikan Desain Insentif

Perubahan aturan pajak internasional juga mendorong pemerintah meninjau desain insentif secara lebih luas. Setidaknya ada tiga persoalan yang perlu diperhatikan. Pertama, design gap, yaitu ketidaksesuaian antara desain fasilitas yang ada dengan perubahan struktur ekonomi. Ekonomi digital, teknologi, energi terbarukan, dan model bisnis berbasis jasa membutuhkan pendekatan yang tidak selalu sama dengan industri berbasis aset fisik.

Kedua, terdapat kesenjangan antara biaya fiskal dan manfaat ekonomi. Besarnya tax expenditure perlu dibandingkan dengan dampak investasi yang dihasilkan.

Ketiga, terdapat kebutuhan untuk menyelaraskan kebijakan domestik dengan perkembangan aturan pajak internasional. Insentif yang tidak memperhitungkan Pilar 2 berpotensi kehilangan efektivitas bagi perusahaan yang tercakup dalam aturan tersebut.

Karena itu, desain insentif perlu memenuhi tiga prinsip: tepat waktu, tepat sasaran, dan sementara. Setiap fasilitas juga perlu memiliki indikator kinerja serta mekanisme evaluasi.

Perubahan ini juga berdampak pada perusahaan multinasional. Perusahaan yang memenuhi ambang batas Pilar 2 perlu menghitung ETR untuk setiap yurisdiksi secara akurat. Fasilitas seperti tax holiday, tax allowance, dan penyusutan dipercepat perlu dievaluasi dampaknya terhadap Covered Taxes dan potensi top-up tax.

Perusahaan juga perlu memperkuat pengelolaan data. Perhitungan GloBE membutuhkan informasi keuangan dan pajak yang terperinci. Sistem enterprise resource planning (ERP) harus mampu mengumpulkan dan merekonsiliasi data yang diperlukan untuk pelaporan GloBE Information Return (GIR).

Perusahaan yang masih menggunakan fasilitas lama juga perlu mengevaluasi manfaat ekonominya setelah memperhitungkan ketentuan pajak minimum global.

Arah Baru Insentif Pajak Indonesia

Penerapan Pilar 2 mengubah cara pemerintah dan perusahaan menghitung manfaat insentif pajak dalam kebijakan investasi Indonesia. Tax holiday tetap dapat menjadi instrumen untuk menarik investasi, terutama pada sektor yang membutuhkan modal besar dan memiliki keterkaitan dengan rantai pasok nasional. Namun, bagi perusahaan yang tercakup pajak minimum global, pengurangan atau pembebasan PPh hingga 100% tidak otomatis menghasilkan penghematan pajak dengan nilai yang sama karena perlu diperhitungkan bersama potensi top-up tax.

Karena itu, pemerintah tidak lagi hanya perlu mempertimbangkan besarnya pajak yang dapat dikurangi melalui suatu fasilitas, tetapi juga manfaat ekonomi yang dihasilkan dibandingkan dengan biaya fiskalnya. Evaluasi dapat mencakup realisasi investasi, penciptaan lapangan kerja, peningkatan kapasitas produksi, penggunaan teknologi, kegiatan penelitian dan pengembangan, serta kontribusi terhadap rantai pasok domestik.

Di sisi lain, Qualified Refundable Tax Credit (QRTC) dan cash grant dapat menjadi alternatif untuk memberikan dukungan investasi tanpa sepenuhnya mengandalkan pengurangan PPh Badan. Pemilihan instrumen perlu disesuaikan dengan tujuan pembangunan, karakteristik sektor, dan manfaat ekonomi yang ingin dicapai.

Perubahan desain tersebut membutuhkan sistem anggaran, administrasi, dan evaluasi yang memadai. Pemerintah juga perlu menetapkan sektor dan kegiatan yang menjadi prioritas berdasarkan kriteria yang terukur serta mengevaluasi fasilitas secara berkala untuk memastikan manfaatnya tetap sejalan dengan tujuan kebijakan.

Bagi perusahaan, perencanaan investasi juga perlu memperhitungkan struktur grup dan substansi kegiatan usaha di Indonesia, termasuk tenaga kerja, aset, teknologi, serta kegiatan penelitian dan pengembangan. Perhitungan manfaat insentif perlu dilakukan dengan mempertimbangkan ketentuan pajak minimum global dan potensi kewajiban top-up tax.

Dengan demikian, arah kebijakan insentif tidak semata-mata ditentukan oleh besarnya pembebasan atau pengurangan pajak. Fokusnya bergeser pada pemberian dukungan yang sesuai dengan aturan pajak internasional, memiliki sasaran investasi yang jelas, dan menghasilkan manfaat ekonomi yang dapat diukur.

Referensi Hukum

Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2007 tentang Penanaman Modal
Peraturan Menteri Keuangan Nomor 130/PMK.010/2020 tentang Pemberian Fasilitas Pengurangan Pajak Penghasilan Badan (Telah Diubah)
Peraturan Menteri Keuangan Nomor 69 Tahun 2024 tentang Perubahan atas Peraturan Menteri Keuangan Nomor 130/PMK.010/2020 tentang Pemberian Fasilitas Pengurangan Pajak Penghasilan Badan
Peraturan Menteri Keuangan Nomor 136 Tahun 2024 tentang Pengenaan Pajak Minimum Global Berdasarkan Kesepakatan Internasional